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蔡宏明:ECFA複雜 須選擇雙贏
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 【中評社香港3月26日電】台灣師範大學國際事務與全球戰略所兼任副教授蔡宏明在《中國評論》月刊三月號發表專文《兩岸ECFA涉及的複雜問題與挑戰》。作者強調:“台灣對於ECFA協商,不能再一廂情願地,只考慮如何‘對台灣有利’,而必須要有‘雙向’的思考,不但要思考我們的早期收穫清單要什麼?還要思考中國大陸可能要求什麼早期收穫項目?特別是應對未來協商過程中的‘攻’與‘防’策略,研擬必要的選項與應變方案,提出‘雙贏’的之‘協商主張’與‘架構條文’立場,再與大陸進行協商,才能克服ECFA推動之難題。”文章內容如下:

 2009年12月22日,台灣海峽交流基金會董事長江丙坤與大陸海峽兩岸關係協會會長陳雲林在台灣台中市舉行兩會恢復協商以來的第四次會談(第四次“江陳會談”),決定第五次“江陳會談”將於2010年上半年在大陸舉行,雙方同意將“兩岸經濟合作架構協議(ECFA)”,列為第五次“江陳會談”議題。2010年1月26日,ECFA首次正式協商在北京登場,會談重點在討論有關ECFA的中英文正式名稱、未來ECFA協商時程、基本架構與分組等程序議題。

 雖然,台灣“行政院長”吳敦義表示期待5月完成ECFA簽署。但大陸海協會長陳雲林於2010年1月中在哈爾濱出席“首屆亞布力兩岸經貿論壇”開幕式,接受媒體採訪時表示,“因太複雜,必須長時間穩妥操作,在第五次(江陳會簽署)可能會產生時間上的困難。”,顯示由於ECFA協商涉及兩岸複雜的實質利益分配與政治問題,使ECFA之發展將面對極大之挑戰,值得兩岸當局注意。

兩岸對ECFA已經建立之共識

 就ECFA的準備與協商而言,今年以來,兩岸各自就此進行了“個別研究”。目前雙方有關研究機構均已完成兩岸經濟合作協定的可行性研究,並進行了多次的非正式意見交換。11月5日,兩岸有關研究機構在北京再次就兩岸經濟合作協定的相關研究內容進行了溝通。雙方就各自研究報告的模型設定、前提假設、各種模擬情形對兩岸經濟和產業發展的影響,及對協議框架、早期收穫的構想和關切事項進一步交換了意見。在廣泛交換意見後,雙方研究機構已形成了初步的共同結論和建議。

 綜合觀察兩岸ECFA的可行性研究報告,兩岸和高層所宣示之推動方向,兩岸至少已經建立多項共識,包括:

 第一,由於雙方的“個別研究”都顯示,兩岸經濟交流與合作目前已達到相當規模,通過商簽ECFA,逐步消除貿易壁壘,合理配置資源,可以拓展合作領域,擴大合作規模,提高合作層次,對兩岸對外貿易和經濟增長都具有正面和積極的促進作用,也對亞洲甚至全球的經濟發展有所助益。

 第二,雙方都認同可以本著“先易後難、循序漸進”的原則,通過協商就兩岸經濟關係正常化、制度化、自由化等內容先達成總體性的框架安排,再逐步協商各個單項議題。

 第三,對於協定的主要內容,中共中央台辦、國務院台辦主任王毅在“2009年兩岸關係研討會”開幕式上強調“涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資及經濟合作等領域。商簽協定的步驟是先建立框架和確定目標,然後再協商具體事項。”相對地,根據“經濟部”所公佈“兩岸經濟合作架構協定(ECFA)可能內容”,ECFA協議本文將包括第一章總則、第二章貿易與投資自由化、第三章經濟合作、第四章早期收穫、第五章其他,顯示兩岸都希望參考“東協─中國全面經濟合作架構協定”之“逐步推進”與“先易後難”模式,推動兩岸經濟合作。

 第四,即使原本大陸商務部“兩岸經濟合作協議(CECA)”研究報告摘要之名稱,與台灣所稱“兩岸經濟合作架構協議(ECFA)”名稱不同,引發外只認為雙方對於“架構”認知不同。但王毅在2009年10月21日在澳門舉辦的“澳台關係十周年”研討會中指出:將擴大和深化兩岸經濟合作,推動商簽“兩岸經濟合作‘框架’協議”,已經將協議名稱和台灣名稱相呼應,顯示兩岸已有高度共識。

 然而,大陸海協會會長陳雲林表示,“ECFA問題複雜度高,如果沒有長時間的穩妥操作,要在第五次江陳會談就簽字,會有困難。”由於這是在大陸各地台資企業協會會長等均出席之會議上的談話,其指標意義,值得注意。

ECFA涉及經濟利益重分配

 基本上,對於兩岸之於簽署ECFA,大陸方面傾向先協商協議條文草案,及未來各次協商時間、議題及成員等程序安排;我方則希望一月下旬啟動協商後,雙方能針對早期收穫清單實質討論,顯示雙方有關議題協商安排出現落差,是陳雲林表明必須“穩妥操作”的原因。

 更重要的是,未來在兩岸正式協商ECFA中,預期雙方將對涉及實質市場開放之早期收穫清單,以及以“宣示性、原則性文字為主”的ECFA條文草案,進行討論,均涉及複雜的利益分配問題。

 就實質市場開放之爭議而言,根據大陸商務部的研究結果顯示,兩岸貿易自由化後,大陸的機械、模具、食品、服裝、鞋類,皮革製品、化工及其它製成品產業的產出會減少。經濟部提出早期收穫清單項目近500項,納入石化中上游、紡織、面板、機械、汽車及其零組件等五大類產品,可能影響中國相關產業利益,擔心受到台灣產品所取代和影響。

 特別是對大陸民營企業、弱勢產業與勞工就業的衝擊,將是其所關切的。未來若大陸擔心產業利益受損,而有所保留,則可能拖長兩岸協商所需時間,甚至於產生談判僵局。

 此外,目前大陸企業普遍認為,兩岸已入世多年,建立經濟合作機制必須實現兩岸貿易正常化,對限制類大陸產品解禁,要實行雙向對等開放,如鋼鐵、玻璃等迄今仍無法進入台灣市場反應較為強烈。大陸已經表達依據“台灣進口較多、台灣關稅高於3%、對大陸產業利益較大”原則,選擇納入早收清單的產品。

 由於未來若納入早期收穫清單的大陸產品關稅降幅過大,則台灣產業可能因為擔憂大陸產品與台灣直接競爭產品間之“價差”擴大,而有被“替代之疑慮”,也將拖長台灣內部討論與兩岸協商所需時間。

 就ECFA願景目標之“宣示性、原則性文字”而言,政府為爭取民眾支持ECFA,堅持“絕不開放830項農產品”、“敏感類產品不開放”等政治承諾,島內目前貨品農工產品稅目近萬項(農產品2000多項,工業產品7145項)。若未來在“序言”中表達兩岸透過ECFA推動經貿合作關係制度化的“長期願景及基本原則”時,若ECFA參考“東協加一在2010年建立自貿區的談判目標模式”與“90%產品實行零關稅”作法,表明“明訂多少年內建立兩岸自貿區的目標”時,勢必衍生“在簽署ECFA數年後,必須開放敏感類農工產品”之爭議,進而衍生台灣內部政治壓力。

ECFA涉及的政治問題

 事實上,大陸對於台灣希望在今年上半年舉行的第五次江陳會中簽署ECFA之保守態度,早在第四次江陳會中,就已經透露出跡象。

 在第四次江陳會中,雖然江丙坤先生表示:“兩岸洽簽ECFA刻不容緩”;但陳雲林先生則以“將儘力推動回應”,加上鄭立中副會長表示“列入第五次江陳會議題”,但“未必要簽”,反映的是大陸對兩岸能否於今年中簽訂ECFA,持相當審慎的態度。該態度無疑反映出大陸對未來ECFA內容與承諾之可能影響與內部效應之評估;以及ECFA在台灣內部藍綠對立,意見紛歧的情勢之下,未來在台灣可能面對之政治難題的觀望。

 首先,雖然兩岸都定位ECFA為“經濟議題”,不涉及政治與主權爭議,但是反對黨認為ECFA不是純經濟問題,事實上涉及利益分配,也將造成社會衝擊,加上反對黨擔憂“台灣若在‘一個中國’架構下簽署ECFA,喪失在WTO里原有的經濟主權地位”,使ECFA在台灣已經成為複雜而帶有爭議性的“政治議題”。

 特別是因為民進黨反對ECFA的議題,已在2009年縣市長選舉中產生效應,加上第四次江陳會期間,在野黨對兩岸洽談ECFA的質疑,甚至於發生流血事件之情況,顯示未來ECFA的協商或進一步經貿開放,將持續成為在野黨抗議的焦點,特別是2010年“直轄市長”選舉勝負將直接牽動2012年的“總統”大選,屆時兩岸議題將持續發燒,朝野對立升高,其對ECFA協商,將投入一大變數,大陸自然存在疑慮。

 對大陸而言,雖然大陸強調“建立兩岸經濟合作機制”是構建兩岸關係和平發展框架的重要內涵,有利於“兩岸積極合作應對國際金融危機的衝擊”;但是ECFA的爭議若造成台灣內部的對立,甚至於若因為ECFA議題造成台灣人民反中的情緒,有違“寄希望於台灣人民”的意義,對中國大陸而言是得不償失的。

 再者,由於馬“總統”和吳院長都強調“國會監督”,而日前民進黨在“立法院”提案要求:“相關部會應於與大陸正式協商前,將我方準備的協商草案具體內容及早期收穫清單等,向“立院”經濟委員會及相關委員會進行專案報告,而且必要時得依“立法院”各委員會組織第九條規定,舉行閉門秘密會議”,遭藍營封殺。未來,強調“國會”參與與審查,勢必仍然作為民進黨的主軸。在此情況下,不僅國會監督的方式將是ECFA的一大變數。即使兩岸真的能在第五次江陳會前完成協商,並且簽字,但ECFA能否通過“國會”審查,對大陸而言,更是難以預期的變數。

 更值得重視的是,政府為了爭取反對黨的支持,強調將爭取在協議中訂定“終止條款”,如果大陸不遵守協議,我方可喊停,通知對方終止ECFA協議。對此,更讓大陸擔心即使是ECFA在通過國會審查並生效,在協議執行過程中,若因如達賴訪台、熱比婭事件對大陸觀光客行程之影響而衍生之政治問題,而要求“終止ECFA協議”,而重演類似“立法院”日前修法禁止美國牛絞肉及牛內臟進口,被美國貿易代表署批評違反“美國牛肉輸台議定書”之情況,不但影響兩岸關係,是否導致大陸“鷹派”人士要求對台灣採取報復,將是其不能不考慮的問題。

結論

 雖然台灣希望在2010年第五次會談中完成簽署,但年底“直轄市長”選舉,勝負牽動2012年的“總統大選”,屆時ECFA爭議,將持續成為選戰焦點。對此,兩岸對ECFA有關早期收穫計劃以及架構協議條文之談判結果,能否繼續管制農產品,並提供敏感性產業的調適期與降稅期程,甚至不設定完全零關稅之貿易自由化目標時間,將成為影響選舉的關鍵因素。

 更重要的是,雖然兩岸已經實現大三通,且大陸自2005年以來積極推動幾十項惠台政策措施,今年大陸加強對台採購,原本預期將刺激台灣經濟,改善失業,進而爭取南部民眾,支持ECFA,使之成為構建兩岸關係和平發展框架的重要內涵。但是,民進黨得票率提高卻顯示大三通和當前兩岸經貿的熱絡交流,對農民與基層民眾經濟生活的改善,並未有實質助益。反而,面對經濟惡化,以及ECFA生效後經濟環境和工作機會的不確定性,使民眾有極大疑慮。推動ECFA時,如何消除民眾疑慮,讓民眾在兩岸經貿往來中產生“實質利益”,將是兩岸政府必須認真思考的問題。

 最後,台灣對於ECFA協商,不能再一廂情願地,只考慮如何“對台灣有利”,而必須要有“雙向”的思考,不但要思考我們的早期收穫清單要什麼?還要思考中國大陸可能要求什麼早期收穫項目?特別是應對未來協商過程中的“攻”與“防”策略,研擬必要的選項與應變方案,提出“雙贏”的之“協商主張”與“架構條文”立場,再與大陸進行協商,才能克服ECFA推動之難題。

 
資料來源: 中國評論社/ 報導日期: 2010-03-26 點閱人次: 637人
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