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姚瑞中:8千多億再蓋一批蚊子館?

姚瑞中/台灣師範大學美術系兼任副教授;著有《海市蜃樓:台灣閒置公共設施抽樣踏查》系列、《廢島:台灣離島廢墟浪遊》等多本調查台灣閒置設施之著作8千多億的前瞻政策出爐,不禁令人膽戰心驚!政府高官拍胸脯保證不會有蚊子館,大建設的開發主義思維根本就搞錯方向,拜託可以不要逼我再出5本好嗎?就過去6年陸續出版的5本《海市蜃樓》所編入5百多件案例分析,連政府都不知確切數量的這個無底洞,因為尚未算入土地成本與通貨膨漲等因素,投入經費總數,可能遠高於主管機關承認的數百億元,而活化失敗的案例更使財政雪上加霜。有關單位雖然召開多次檢討會議,但礙於行政效率牛步及缺乏成功活化經驗傳承,實際成效不如預期。除卻不可預期的天災之外,閒置因素錯綜複雜、互相牽動,初步歸納如下:(1)時空變遷導致原始規劃用途消失例如許多傳統市場因為在地消費習慣使然,2、3樓以上店舖往往招商困難,加上便利超商、大賣場及百貨公司競爭,導致閒置率偏高。而冷戰結束、二岸敵對關係趨緩,國軍調整備戰佈署,眾多軍事設施或單位合併裁撤,遺留2百多處閒置營舍;而上千公頃眷村土地也逐步釋出活化,然拆遷背後利益龐大,土地轉型正義應審慎處理。近年來,少子化趨勢迫使上百所國民小學面臨裁併或廢校命運,未來數量可能還會增多,應結合民間資源活化運用,再造社區活力。以上三種類型眾多案例,閒置原因雖來自客觀環境變異,政府若能積極與民間力量結合,仍大有可為之處。(2)政策制定與民意脫節例如2、30年前推動的「一鄉鎮一停車場」、「一縣市一焚化爐」、「一鄉鎮一游泳池」……這些在雨露均霑政策下建造的建物,因營運成本過高或當地運能不足而閒置;而近年來「園區」概念興起,各式各樣「綠能環保園區」、「有機農業園區」、「生物科技園區」、「文化創意園區」……蔚為風潮,由中央領頭、各地方政府一窩蜂跟進,以「園區」概念之名整頓被劃入範圍內的各種有形與無形事物,甚至與資本家合作形成大型BOT圈地計劃,建商趁機炒作周遭地皮,其它各縣市為了政績也陸續複製都市園區模式,但未事先審慎評估市場供需及客觀環境變化,導致部份園區閒置率偏高;有些工業用園區甚至以開發主義為由,變相強徵民地或農地,形成民怨。(3)規劃不周通常由地方政府提出需求,提報目的事業主管機關審核或備查,再由執行單位主導學者專家會議,委託團隊規劃藍圖,但往往因前置考察不夠周延或未深入了解當地居民所需,加上好大喜功、剛愎自用的官僚心態,或對參觀人次過度樂觀、迷信國際名牌設計卻水土不服等因素,在華麗現代化的建築外觀下,內部空間卻不見得實用。此外,相關法規讓委外經營者處處制肘,營運無法自負盈虧而限於永續經營的窘境,卻缺乏退場轉型與節制機制,最終形成低度使用或招標不易的狀態。(4)競選支票與綁樁文化這種現象在民主制度國家中屢見不鮮,主要是候選人為了勝選以獲得行政權力,開出各式不見得符合當地需求的發展承諾,即所謂的「競選支票」;而具規模的政黨為了獲取執政權,往往透過許諾地方建設獲取選民支持,動用黨工游說或暗置樁腳以鞏固選票及地盤勢力。其中以興建大型公共建設為大宗,因為短期即具體可見政績,而有些工程為了搶標,在「政商蟑螂」護航下打通黨政關節,在層層回扣中形成了封閉型金字塔利益結構,因此出現許多為了兌現政見卻與實際功能脫節的公共建設,難逃完全閒置或低度使用的命運。(5)圍標及綁標公部門標案通常會採最低標得標,因此有些企業會成立衛星公司或私下串通其它同行抬高或壓低底價,甚至投標者之間先進行內部競價(俗稱「搓圓仔」),內定中標者再參與投標,當任合一家公司取得標案後再進行分配,排擠其他競爭者從而謀取利益,因常有黑道以不法手段介入,遂稱「圍標」。而招標人洩漏底價或為特定廠商訂定特殊投標條件,即稱「綁標」,經常與地方政治勢力或綁樁文化搭配運用。(6)業務貪瀆與工程弊案某些案例涉及圖利廠商,或承辦業務者與業者過從甚密,暗中鞤助特定廠商順利得標或驗收通過,以獲得檯面下的報酬回饋。部份主管因特定政治傾向或利益分配所需,事先洩露底標或評審委員名單給業者,得標價與底價雷同並不罕見,若非內神通外鬼,何必懼怕監察院、政風處調查?收押入監的公務員時有所聞,卻仍難以抑止旁門左道大開其門。(7)施工品質不良俗稱「豆腐渣」工程。通常發生在以最低標得標的案例,某些不肖廠商為了打通行政關節付出回扣,轉以變更設計、偷工減料、替代材質等方式降低成本,加上監造不嚴、品質粗糙,完工後問題層出不窮,甚至也有部份拆掉重做的案例;或有些勉強驗收通過後卻發生漏水、壁癌、龜裂等現象,導致實際使用者需重新整修,增加營運成本負擔,甚至也不乏無法使用的案例。(8)行政程序未臻完備屬於行程瑕疵。通常是為了規避相關法令,例如未審先建導致無法取得使用執照,或興建途中變更名目驗收困難,或工程層層轉包,工期一再延宕、追加預算,甚至政府承辦單位與承包商互相指控而進入司法程序,導致工程無法走完法定程序而閒置。(9)機關搬入新建物導致原建物閒置2010年10月25日,五處縣市合併成為直轄市(台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市),原縣府公務機關旋即改制、遷入新居,遺留下許多原本嶄新的縣府聽舍,應公務性質用途改變,缺乏轉型計劃因此閒置。另一種類型為機關搬入新落成的辦公建築後,原單位搬離舊建物後因缺乏再利用規劃,縱使建物堪用卻仍閒置一旁。(10)老舊建築、歷史建物或古蹟缺乏經費維修政府立於良善基礎推動文化資產保存,但往往缺乏經費維護,或整修經費數倍於重建經費,時常滯礙難行;或整修後因常態補助有限、入不敷出,導致缺乏專人管理而再度閒置。另外就現實層面來說,一但被中央指定為古蹟或歷史建物,產權所有者日後即無法拆除另闢它物,有時在通過政府保存前卻被無名大火吞噬,其中蹊蹺耐人尋味。(11)管理不善某些場館因由業務承辦員兼職或專業人力不足,有些縱有替代役看顧展場,但缺乏企劃、推廣、宣傳及管理能力,導致場館開館時間不定,甚至產生某些權宜規定,例如需電話團體預約、開放時間比照公務員上下班(並有午休)、參觀者入場前需登記人次、為節省開銷電力時有時無、甚至乾脆暫停服務……主管機關缺乏考核及退場機制,以致實質營運在缺乏專業人力、足夠物力而顯得有心無力,加上宣傳管道狹窄、展品千篇一律、活動索然無味,自然乏人問津。(12)資本門重於經常門經常可見在富麗堂皇的公共建築外觀下,實質營運內容卻乏善可陳,除了專業人才不足之外,根本因素在於政府會計部門過於重視「資本門」(有形資產),忽略「經常門」(經常性經費支出),往往導致經費不足影響正常營運。例如許多地方文化館、文化展演設施、歷史建物與古蹟、社會福利設施……皆經常面臨空有豪華設施卻陷於營運窘境,資本門與經常門的比例應考察營運特性與重點,以實際營運優劣狀況,逐年作為經費補助調整的參照。(13)文化保護主義淪於文化工業樣板為數眾多的地方文化館、客家文化館、原住民文化館..……許多展覽內容同質性過高,並經常以保障少數族群文化之名行置入性政策行銷之實,反而弱化了多元族群文化發展的可能性。而近期快速興起的「文創園區」,其邏輯目標是透過文化包裝創造產值,但也可能慢慢變質為某種文創樣板,甚至為了創造產值而將許多原本優質卻不受市場青睞、不安全的內容排除掉,比如說政治議題、統獨意識或色羶腥,當然還有宗教偏見與前衛藝術;只剩下小清新、小確幸、創意市集或是電玩、動漫、偶像劇等通俗文化大行其道。若將文化的未來發展交給政策管控、市場操縱或媒體主導,可能逐漸成為一種窄化的「文化工業」樣板。閒置空間活化後再閒置──許多原本閒置空間因「閒置空間再活化」的政策支持,修繕後委由民間單位營運,因多數營運經費來自政府補助,礙於法規無法自負盈虧、平衡開銷,往往在熱鬧的展演活動之後,因常態性補助不足又無法自闢財源,無專業素養的主管機關承辦員干預專業經理人時有所聞,合約到期後經營者因諸多因素常萌生退意,其它原本有意願接手的團隊也避之唯恐不及,導致活化失敗、再度閒置。時至今日,台灣已逐步邁入少子化及高齡化社會,貧富差距日益擴大,國家在追求高度經濟發展的國際競賽中,因客觀環境變化及社會體質調整不良,昔日「亞洲四小龍」榮光褪色,社會正義在M型化結構日趨穩定之下,普世價值觀日漸扭曲,房價高漲、稅制不公、教改失敗,公民被剝削感加重,人民對政府的信任感降低,年輕人出路狹窄,「蚊子館」不斷形成,造成了政府財政上的長期負擔,猶如膽固醇經年累月地屯積,終有導致中風的一天。如何有效防止並降低「蚊子館」的生成,中央政府應嚴格從上游管控公共工程政策:先防堵並勸退「孑孓館」滋生,同時採取有效方式清查中央及地方政府的閒置公共設施,建立完善退場機制,配合民間媒體或個人舉報系統,全面掌握清單並造冊備查;再結合社會非營利組織、慈善機構、弱勢團體、藝文及學術單位以長期認養、信託託管、低價租賃、無償使用、回饋計劃……等靈活具彈性的活化策略,從社會福利觀點為發展基礎,先求降低當地負擔,再設法平衡收支,進而自立更生,釋出閒置空間給真正需要空間的人們。雖然許多案例皆因媒體報導或系列專書批露而陸續被政府列管,但是有些案例應該列管卻不予列管,足見有關單位在名單掌握上與內部行政舉報系統似有不足之處。近年來主管全國各地公共工程的行政院公共工程委員會,已開始逐步對地方政府進行全面清查與活化,並在官網制定民眾舉報系統,舉辦活化績優表揚與補助款扣除機制等措施,因事關人事考績與年度預算編列,導致地方政府尋求較為積極的活化作為,部分案例已獲初步成效,然而某些活化措施似乎值得商確:(1)封閉式活化以行政程序將政府轄下的閒置空間直接移撥給其它公立機構使用,此舉不必經過冗長的公開招標程序,也不需增添主管機關太多開銷,名義上雖增加辦公空間,但承辦業務者有限,在管理人才及營運經費皆捉襟見肘的情況下,大多僅作為倉儲或庫房之用,往往大門深鎖不對外開放,平時也缺乏常態性管理,有違公共設施應增進全民最大福祉的初衷。在比例原則下,政策上應採取高額比例作為「開放式活化」使用,應避免地方政府為了解除中央列管而便宜行事,將原本應開放大眾使用的空間以活化為名行自我解套之實,應審慎評估每件案例的差異性,根據地方實際需求妥善規劃為宜。(2)表面式活化 事業目的主管機關最簡單快速的解決方案,大多是改換名稱、變更招牌、轉換用途,但往往根源問題非但無法解決,反而導致雖投入後續活化經費卻再度閒置的案例時有所聞。例如有些閒置空間設為「臨時避難所」,雖立意良善,但當地大多已有里民活動中心或學校足以應付避難需求,因使用率偏低,又缺乏避難相關設施,往往只懸掛招牌,久而久之便成為當地居民的儲藏室;又例如某些閒置空間再利用的館舍,在熱鬧開幕剪綵或零星活動後,因營運經費見拙而乏人聞問。務實來看,政府與其追求短暫而表面的暫時性活化,應以「實質性活化」為終極目標,需考量每處閒置案例的客觀條件不同,應深入查訪當地窒礙難行之處並審慎評估活化對策。活化初期無須以投資報酬回收率主要考量,可視活化成效逐年調整,況且減低當地社區居民負擔也是另一種投資概念,可視該地需求,釋出一定比例優先給相對弱勢的法人組織或社會團體,給予租金優惠甚至無償租用,端視承租者回饋社會的動能而定,也可誘導企業或院校的社會良善責任,無論是認養空間或提供產學合作支援,目標應導向具有實質意義的活化效應為佳。(3)消極式活化 因複雜原因長期閒置並任憑風吹雨打的老舊建物,經政府委託專家鑑定為危樓或無剩餘利用價值後,大多發包直接拆除以絕後患,或改作綠地公園,或拆除另行發包,進行更具規模的工程建設。面對「消極式活化」,相關單位應有效提高「積極性活化」比例,目前主要問題除了經費短絀之外,管理機關缺乏相關活化經驗,導致活化成效不彰則是另一個值得關切的課題。主管機關應對管理機關的業務相關人員進行成功案例的操作傳授,並通過國內外學者專家演講座談或工作坊,巡迴地方政府宣導相關活化知識與技巧,或引進曾具有相關活化實務經驗的組織或人士,共同進行各種有效的活化舉措。若遇到窒礙難行的法規,應與中央或各地民意代表檢討舊法並研擬新制,與時俱進方為上策。其中因客觀環境變化所導致的三類閒置範疇,因近年來財團鯨吞蠶食,或政府釋出土地及容積獎勵措施失衡,導致「空間轉型」與「土地正義」在開發主義思維下,面臨價值觀上的挑戰,值得全民及有關單位關切:(1)文化資產許多具有歷史價值的建築一旦被指定為歷史建物或古蹟之後,在《文化資產保護法》規範下便很難變更用途,因牽涉所有權人或開發商利益,在錯綜複雜的法規重重限制中,整修之路往往遙遙無期,甚至在暗夜成為「自燃物」被大火吞食也時有所聞,或者在迅雷不及掩耳之下被政府迅速拆解,徒剩斷垣殘壁也屢見不鮮。有些深具地方歷史脈絡的建物則因整修經費不足,只能任由主管機關「擺爛」,有些較幸運的歷史建物經整建後卻缺乏後續營運經費與管理人才,加上使用整建後的空間有嚴格法規限制,民間承租者不見得樂於投標承接燙手山芋,導致某些案例重蹈覆轍成為「閒置空間活化再閒置」,實為可惜。(2)軍事閒置設施因現代化戰爭型態改變及冷戰後戰力部署調整等因素所及,國防部裁減兵力、精實軍備乃是大勢所趨,然全國目前尚有2百多處軍事設施閒置,扣除作為緊急用途或臨時避難等處所,仍遺留了上百座可待積極活化的營區或軍事用地,主管機關除了歸還土地給當地政府或原地主之外,這些龐大的土地如何活化使用,必須宏觀調控全局以免造成失衡現象。目前社會聲浪傾向運用陸續繳回國有財產局的龐大土地,轉建只租不賣的「社會住宅」之用,企圖以量制價,平衡社會普遍的高房價現象,然此政策尚具爭議,具體成效不明,是否能兌現施政者口號仍待後續觀察。此外,國防部所屬的眷村改建背後牽涉龐大利益,無論是徵收手段、開發機制、眷村保留皆有爭議,如何妥善處理、通盤規劃則是另一個待解的難題。(3)文化與教育機構在少子化及城鄉差距擴大雙重影響之下,導致近年來越來越多偏鄉小學合併或廢校,數量已達上百處,相當可觀。少子化雖非錯誤政策所致,但主館機關在未仔細規劃廢校後的活化措施就貿然處置,或是接手單位缺乏經費也不知如何活化,這些數量龐大的閒置小學,嚴然已成為各地方政府的燙手山芋。廢棄一座小學也許對主管機關而言可能節省了開銷,但小學往往是該社區或村落的情感維繫中心,一但廢校,轉走的可能就不只是一位小朋友而已,而是一整戶人家。轉型成混齡學習的實驗學校在國外並不少見,與其採取單一式的傳統教育政策,不如靈活地開放某些面臨裁併的小學試辦新型態校園。此外,文化設施已從傳統的單一地方文化館或文物館,升級到各種不同類型的文化主題園區,在中央帶頭、地方政府一窩蜂跟進,以文創之名行圈地之實而大興土木者不在少數,然而在光鮮亮麗的建築外觀下,實質營運內容卻往往如同百貨公司般,充斥著商店、餐廳、咖啡廳……在資本市場運轉邏輯下,文化被包裝成點綴品,若產官學界都將無形的文化價值建構在「產值至上」的論調中,在創造產能的同時,優先排擠了不具市場價值,例如實驗性、前衛性與學術性的發表管道;若文化或藝術被創意產業架空只剩粉飾太平、政策化妝、自我感覺良好,而不去直視生命價值、揭露虛偽現實、反思存在意義的話,也許我們失去的夢想將比獲得的物質享受還要更多。面對債留子孫、高齡社會、少子女化及貧富差距加劇的台灣社會,可見的未來將面臨艱困的多重挑戰,弱勢者與年輕人的被剝削感將更形加重。而一棟棟、一區區空蕩蕩的「蚊子館」,則是失能政府送給無權無勢的常民們,最具諷刺意味的巨型墓碑了。

 
資料來源: 蘋果日報/ 報導日期: 2017-03-25 點閱人次: 484人
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