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2016-05-09
師大對新政府教育政策提出建言
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教育:美好世界的開端
──臺師大對新政府教育政策建言

新政府即將走馬上任,新政策將引領臺灣未來之際,國立臺灣師範大學教育政策小組秉持大學對社會的責任,5月9日以「教育:美好世界的開端」為題,針對臺灣未來發展無可迴避的重要教育議題,說明問題,並提出主張與具體可行的改善行動方案。臺師大期許新政府在2020年完成下列四項指標:30%的學前教育機構通過專業認證評鑑,國中會考各科待加強比例降至20%,新進教師依專業表現分級並給予差異敘薪,重大政策保留5%計畫經費作為評估費用。

這場教育論壇由張國恩校長主持,師大教育政策小組代表、教育學院許添明院長代表簡報,立法院教育及文化委員會陳學聖委員、柯志恩委員都到場參與。

臺師大指出目前教育主要有三個亟需解決的問題:學生看不到未來,老師失去熱情,政策缺乏共識。臺師大認為人才培育不能也不該等到大學才做,應從學前與國民教育階段就開始紮根,但我國學前教育機構品質參差不齊,幼兒接受高品質學前教育全憑運氣;國中小則有20萬學生未具備參與現代社會運作所需的基本學力,這些學生又大都來自中下社經背景家庭,教育無法為他們帶來向上流動的力量,看不到未來與前景。而培養未來人才的教師,在現行的環境限制下,容易失去教學熱情與專業成長動力;教育政策更因為缺乏共識與清晰的績效評估,爭議不斷,讓學校師生、家長、大眾無所適從。

學前教育對一個人成長影響至為關鍵,世界各國紛紛將義務教育向下延伸,但研究清楚顯示,幼兒接受低品質的學前教育和沒接受過該教育在認知與行為表現的效果沒兩樣,而我國學前教育機構品質只在中等程度,也沒有多餘經費扶持其改善品質。臺師大建議儘速扶持公私立幼兒園通過專業認證評鑑,讓每一位幼兒至少享有一年的高品質學前教育;並藉由稅制改革提高政府對教育的投資,並且擴大地方政府財政規模,責成其為學前教育負起應有的責任。

臺灣教育已淪為社會不平等再製的機器,使弱勢學生看不到未來,但根據經濟合作暨發展組織推估,臺灣所有學生如在2030年都具備基本學力,國內生產毛額可以增加8,520億美元,約是目前的八成,表示投資弱勢者教育不只維持社會正義,更可以提高經濟產能價值。臺師大因此建議新政府應將弱勢者教育視為國安議題,集中資源及早介入補強,並且統一各階段教育成就評量標準等級,即時掌握學生學習狀況,協助每一個孩子具備基本學力,以便其有能力追求自我實現。

老師是學生的重要他人,但我國教師無法專心教學,傷害學生受教權益,且專業圖像未清楚勾勒,讓少數不適任教師拖垮教師整體形象。臺師大認為整併訪視評鑑與行政減量確有助於降低教師工作負擔,但學校接受評鑑仍有必要,一方面藉著提高學校自評能力與發展全國適用的數位化校務行政系統,以平衡自我改善與績效責任;另一方面則以教育部最新公布的教師專業標準建立生涯發展藍圖,重燃教師專業熱情,讓傑出教師更願意奉獻,讓不適任教師在支持與協助過程公平解聘。

教育改革牽涉的不只是教育機構內部的改革,而是整個社會的改造與重建運動,需要讓每一個人都能共同參與,教改才會成功。我國從不缺乏各類教育改革方案,而是缺乏公共參與,以及方案績效評估與經費使用效率的檢討。臺師大期盼新政府的重大教育政策至少保留5%的計畫經費作為政策評估費用,落實以證據為依據的公共政策決策過程,優化決策品質;並且統整及主動釋出各部門資料,配合多元溝通模式,擴大公眾參與及對話,凝聚政策共識。

教育的目的在協助每一位學習者發現自己的天賦,透過紮實學習,發展人際互動與解決問題的能力。臺師大期待新政府落實這四項建言,讓學生看見未來,教師重燃熱情,政策凝聚共識,共創美好世界。

臺師大對新政府教育政策建言_全文(點此下載) 臺師大對新政府教育政策建言_簡報檔(點此下載)

附件:教育:美好世界的開端全文

國立臺灣師範大學教育政策小組

前言

教育是國家的根本,禮記學記篇早就提出「古之王者,建國君民,教學為先」,世界各先進國家也都將教育列為施政的重點。臺灣缺乏天然資源,腦力資本與優質人才更是我們唯一的出路。

去年初,國立臺灣師範大學鑑於12年國教政策陷入泥淖,學校師生、家長與大眾無所適從,曾提出「12年國教之省思與呼籲」。我們很高興看到準總統12年國教政見,提出真正免試與發展高中職特色,和我們當時提出的主張類似。

如今,繼續秉於大學對社會的責任,臺師大教育政策小組再次以「教育:美好世界的開端」為題,針對臺灣面對未來發展,無可迴避的幾項重要教育議題,清楚說明其問題,更重要的是,提出我們的主張與具體可行的改善行動方案。我們期待新政府達到下列四項指標,讓「學生看見未來」,「教師重燃熱情」,「政策凝聚共識」,共創未來美好世界。

我們期許新政府在2020年達成下列指標:

一、30%的學前教育機構通過專業認證評鑑

二、國中會考各科待加強比例降到20%

三、初聘教師依專業表現分級並給予差異敘薪

四、重大政策保留5%計畫經費作為評鑑費用

壹、學生看見未來

一、改善學前教育品質

問題

1.學前教育品質患不均。相對於我國國民教育向上延伸三年,近幾年世界各國教育政策的熱點在義務教育向下延伸,我國也在2014年提供5歲幼兒免學費方案,符合國際教育趨勢。然而,政府補貼學費雖有助於降低家長負擔,只是將原來的家戶支出改由政府補貼,對於增加學前教育整體經費並無助益;也只要求學前教育機構符合最低標的安全與營運規定的品質。國內外研究已清楚顯示,我國學前教育機構品質仍有許多改善空間,幼兒接受高品質的學前教育,只能全憑運氣。

主張

1.以專業認證評鑑提高學前教育品質。我國幼兒已有充分機會進入學前教育機構,但幼兒接受低品質的學前教育和沒接受過該教育的效果沒兩樣,我國家長其實早就明白這個道理,部分幼兒園即使在政府補貼後只需繳納低額費用,仍無法滿招。因此,有必要以專業認證評鑑提供一套高品質學前教育機構的標準,引導有心追求高品質的幼兒園自我改善,並以認證肯定其作為,讓家長選擇幼兒園時有所依循。

2.稅制改革以提高教育經費。學前教育屬地方政府權責,在目前地方財政患寡與患不均的現況,中央政府應擴大地方政府財政規模,以改善學前教育機構品質。惟政府經費主要來源為稅課收入,在我國租稅負擔率偏低的情況,不但造成政府財政困窘,更嚴重限縮整體支出,因此有必要透過稅制改革充實國庫,保障教育事業穩定發展。

策略

1.扶持公私立幼兒園通過專業認證評鑑,讓每一位幼兒都能享有至少一年的高品質學前教育;偏鄉地區幼兒園應優先輔導通過。

2.提高對地方政府教育的一般補助,並兼顧均等與適足,責成地方政府為學前教育負起應有的教育及財政責任。

3.改革稅制以提高政府對教育的投資。

二、確保每位學生具備基本學力

問題

1.20萬學生等待失敗。教育應該作為偉大社會的平衡器,但在臺灣反淪為社會不平等再製的機器。國內外測驗顯示我國15歲學生學習成就存在巨大落差,教育部雖提出各項補救政策,但國中會考國英數社自待加強的學生比例為18%、33%、33%、15%、23%,其中,5科都待加強的學生約佔總數的7%;國際測驗也顯示臺灣仍有12%的學生未具備參與現代社會運作所需的基本學力,以全國200萬國中小學生的一成計算,表示我國國中小有20萬學生等待失敗,他們不是提早成為學校教室的客人就是中輟離開學校;更值得擔憂的是,這些學生大都來自中下社經背景家庭,代表他們無法透過教育翻轉社會階層。學校擬以特色引導弱勢學生走向其它選擇,如未能善加利用強勢智慧引導弱勢智慧,在他們未具備基本學力的情況下,能夠發揮優勢天賦而成功的個案有如鳳毛麟角,表面光彩終究無法逃避公平的落實。

主張

1.資源集中協助弱勢。諾貝爾經濟得主Amartya Sen說:「補助越能精準地給予貧窮者,則浪費越少,且達到預期目標的花費越少。」教育系統要維持高表現的唯一方法,不是繼續強化明星學生的表現,而是帶好每一位孩子。經濟合作暨發展組織計算臺灣所有學生如在2030年都具備基本學力,國內生產毛額將增加8,520億美元,約是目前的八成,表示投資弱勢者教育不只維持社會正義,更可以提高經濟產能價值。所有的孩子都是我們的孩子,中央政府必須將弱勢者教育視為國安議題,投入資源在最弱勢的學校與學生,發揮有限經費的最大效率與影響,讓每一個孩子具備未來社會所需要的基本學力,不會因為家庭或環境因素阻礙個人天賦的發展。

2.協助弱勢要聚焦基本學力且即時。麥肯錫顧問公司分析世界各地持續進步的教育系統,指出改善表現不好的學校,應優先專注於學生基本學力的提升。期待弱勢學生達到基本學力,並非分數霸凌或智力掛帥,而是對這些學生的信任與尊重,相信他們,就如相信其中上社經背景同儕,都具備成功學習的能力,尊重其追求自我實現的權利。孩子一旦開始落後,要立即補救,芬蘭在國小低年級採用1對1的教學方式,確保每位學童都有相同的學習品質;英國教育也證實在小學階段結束前消除分數差距是弱勢協助最有效的方式。

3.統一各階段教育成就評量標準等級。國中會考作為學力監控機制有其必要,但會考待加強學生不可能是國三或國中階段才產生,等到國中才補強,錯失教學介入的有效黃金時期;這主要是因為我國缺乏國小到高中一致的評量分類與基準,會考分三級、補救教學分成通過與否、學生學習成就評量標準分成五級、縣市學力檢測各行其是,造成各階段教師無法持續追蹤學生學習成長歷程。因此,有必要統一各種學生學習評量的等級,建立各等級流動狀況基礎資料,讓教育行政單位與教師即時且具體掌握學生學習狀況,及早介入待加強學生的補強。

策略

1.中央政府整合弱勢補助政策,集中資源在最弱勢的20%的學校與學生,回歸到「對資源缺乏者提供較多資源」的精神。

2.中央政府應統一各階段教育成就評量標準等級,包括國小到高中的學習評量標準、補救教學、會考、縣市學力檢測等,清楚描述各等級行為表現,發展相關評量工具。在小學結束前,確保每位學生都具備基本學力,並逐年降低國中會考各科待加強比例。

3.有效教學方案應提供校長與教師根據學校環境與學生特性所需的增能與支持專案;規劃多元教學模式(推動跨年級、資訊化教學或暑期學習),提供差異化課程,以全人教育方式進行教學。

4.提供偏鄉學校績效獎金,吸引及留任優秀校長及教師到校服務;檢討工作環境,提供人力支援,並且降低沒必要的行政負擔。

5.建立跨部會的整合單位,統整各方資源,完善弱勢學生所需要的基本生理與安全的需求,全村協力確保所有學生擁有安全、健康、營養等協助。

貳、教師重燃熱情

一、強化專業認同

問題

1.教師專業未受肯定。依現行制度,一位願意持續專業成長、改進教學的教師,與照本宣科、教學數十年如一日的同儕,在其他條件相同的情況下,都受到一樣的對待。不問教師教學努力,讓教師失去教學熱情;缺少專業成長階梯,讓教師失去專業成長動力;而缺乏教師專業評鑑,讓少數不適任教師拖垮教師整體形象,甚至可能造成劣幣驅逐良幣,破壞整體士氣。

主張

1.以教師專業標準建立生涯發展藍圖。教師作為一項專業,必須有明確的專業標準及具體的行為表現描述,才能清楚勾勒專業圖像,界定教師必備的專業知能與專業職責。教育部已公布我國教師專業標準指引,但要具體落實,必須建立教師生涯發展藍圖,讓教師在不同階段,學習和挑戰不同的任務,提高教學工作的吸引力,讓教師以專業贏得尊嚴,取得社會尊敬。

2.教師評鑑應該與教師專業標準結合。教師評鑑應該以教師專業標準為基礎,而且應包括多面向的證據,彼此相互驗證,更應伴隨有效回饋,連結專業發展機會,讓傑出教師更願意奉獻,讓不適任教師在支持與協助過程公平解聘。

策略

1.教師依專業表現分成不同等級,各級別教師有清楚的專業標準與具體的行為表現描述,並給予差異敘薪。

2.儘速修訂教師法,讓教師評鑑有法源根據,設定全面教師專業評鑑實施期程。在法規未修訂前,要求初聘教師簽訂定期接受教師專業評鑑與輔導契約。

二、平衡改善與績效

問題

1.訪視評鑑過多。學校經常抱怨上級政府的各類評鑑、統合視導、臨時索求各項資料等衍生的工作,讓教師無法專心教學、也讓行政人員疲於奔命,降低學校效能,傷害學生受教權益。

主張

1.行政減量有助益但只是治標。教育行政單位提出整併訪視評鑑、行政減量的措施,當然有助於降低行政人員與教師的工作負擔,但這只是短期的治標方案,而不是提高學校辦學品質的治本之道。學校接受評鑑有其價值,透過精實的評鑑,學校可以知所不足,力求改善;更可以公開整合的資料,讓政策制定者、家長、利害關係人與大眾理解學校辦學成果與學生成長,負起績效責任。

2.強化學校專注於教與學的自評功能才是治本。提高學校自評品質才是平衡自我改善與績效責任最關鍵核心,這也說明歐盟在本世紀初即開始大力呼籲會員國必須克服萬難以落實學校自評,畢竟學校成員是理解該校條件、學生表現與改善需求的最佳人選,能夠定期且即時地針對學生表現與學校行政支援系統進行檢討評估;更重要的是,透過自評過程,讓所有利害關係人形成專業對話社群,參與並認同學校使用自評內容作為教與學改善的依據。

策略

1.提供學校自評所需的專業能力與工具資源,包含校長帶領團隊合作及教學領導能力,學校相關人員觀課與專業回饋技巧、資料分析詮釋能力,學校品質與學生評量機制,自我評鑑所需的經費挹注等。

2.發展全國適用的數位化校務行政系統,蒐集學校相關資料,作為各類評鑑、制訂教育政策、回應民意詢問等用途;並且整合各教育資料系統,提供民眾易懂且方便電腦讀取及轉換的標準化格式。

參、政策凝聚共識

一、優化政策參與

問題

1.教育政策公共參與不足。教育改革牽涉到每一個人的未來,它絕對不能只是教育機構內部的改革,而是整個社會的改造與重建運動;而民主的生活方式仰賴人民積極參與公眾事務與建設性回應社會變遷的挑戰,隨著人民教育水準提高,網絡資訊暢通,民眾參與公共政策的需求也日增,民意如無法及時表達或適度參與公共政策,就可能引發抗議行動或街頭運動,12年國教及其課綱在研擬與修訂過程爭議不斷即是一例。但另一方面,不同利益團體各自組成陣營,試圖影響政策的規劃與實施,協商與妥協的結果往往使政策共識更難形成。

主張

1.資料公開透明,落實民主參與的政策制定。重大政策如有民意基礎及共識,較容易獲得支持與肯定,政府應善用網路通訊技術與資訊科技,開放參與,讓每一個人成為政府的一部分;更可藉由主動積極開放資料,促使政府跨部門與公眾溝通與對話,提升施政效能,強化大眾監督政府的力量。經濟合作暨發展組織及芬蘭都強調民眾參與政策制定的重要,芬蘭在其2016年的課程改革過程,中央、地方與學校層級善用各種溝通媒介,擴大教育工作者和社會大眾的參與,建立課程改革共識。

2.鼓勵跨界參與,確保政策制定品質。教育發展應建立在個人與社會共同改革需求而進行的調整,因此,教育政策制定除邀請利害關係人外,也應邀請跨域專家學者參與政策討論,提供多元專業意見,逐漸形塑政策參與的理性對話與包容文化,確保公共參與的論述品質,提高政策制定的品質與價值。

策略

1.主動釋出政府資料,確保資訊公開透明,並且鼓勵民眾利用政府資料進行公民參與的理性對話,提升公共參與品質。

2.整合現有政策參與平臺與強化多元溝通模式,讓利害關係人、大眾與主管機關相互溝通與對話,形成政策的共同理解和產生共識。針對涉及各級教育品質與公平等政策議題,更應擴大公眾參與,蒐集多元聲音,周延制定符合公共利益的政策。

二、評估政策績效

問題

1.政策缺乏績效評估機制。我國不缺乏各類教育改革方案,而是缺乏方案規劃的分析評估和檢討方案經費的使用效率,近千億的邁向頂尖大學計畫如是,幾百億的弱勢補助政策也如此。目前仍然缺乏由學生學習成就資料與嚴謹的評鑑結果反饋政策內容缺失的合理機制,造成許多政策制定與推動不僅片面,且徒具形式,遑論有效解決教育系統的問題。

主張

1.政策必須有績效評估機制。教育政策不是閉門造車的產物,根據政策效果進行評估才能有效改善決策品質,政府必須在重大教育政策設置評鑑機制,並編列績效評估經費,落實以證據為依據的公共政策決策過程。

策略

1.政府重大教育政策至少保留5%的計畫經費作為政策評估費用,以評鑑結果修正教育政策的決策與執行。

2.建置大型教育資料並統整政府各部門統計資料,落實政府部門應用大數據於政策的制定與檢討。

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